Balance de la política pesquera común (PPC). ¿Es necesaria una reforma?

La siguiente entrevista se hizo para el número de junio de 2022 de la revista Industrias Pesqueras. En ella, Raúl Prellezo, investigador principal de Gestión Pesquera Sostenible de AZTI y presidente del informe económico anual de la flota pesquera de la UE, hace un balance sobre la política pesquera común (PPC).

El Libro Verde, base de la reforma anterior, proponía una política basada en dos pilares fundamentales para la gestión pesquera: el rendimiento máximo sostenible (RMS) y la obligación de desembarque (OD), ¿cómo valora la aplicación de estos dos objetivos?

Tenemos que separar ambos elementos. Debemos reconocer que ambos contribuyen a una sostenibilidad entendida de una forma global, pero tanto por implementación como por desarrollo, deben ser tratados de forma diferente.

La PPC en su artículo 2 establece como objetivo fundamental mantener poblaciones capaces de ofrecer un rendimiento máximo sostenible (RMS). La pregunta que nos tenemos que hacer es si ese logro lo hemos conseguido o no en el desarrollo de la actual PPC. La respuesta es que depende de la región e incluso depende de a que stock miremos.

Pero de forma más general, sí se puede afirmar que el RMS es un objetivo eficaz, aunque no necesariamente eficiente. Es eficaz en el sentido de que establece un objetivo cuantificable (no sin un gran esfuerzo por parte de las instituciones científicas) y que define a dónde queremos llegar en términos de las poblaciones naturales. Es importante mencionar que en el trascurso de esta PPC (que empezó en el 2013) hemos sido capaces de acomodar el hecho de que al hablar de RMS no hablábamos de un único punto, y que el objetivo en realidad es un área más o menos grande dependiendo de las condiciones de los stocks de peces pero también de lo que sepamos de ellos. Este acomodo se ha realizado vía los rangos del RMS, lo que ha otorgado mayor flexibilidad y ha permitido una mayor capacidad de adaptación de la gestión a las condiciones externas, como puede ser la situación económica de algunas flotas, e internas como puede ser la OD.

Pero el RMS también nos genera ciertas limitaciones. No es un objetivo económico, ni social ni ecosistémico. Y es que estos últimos objetivos están en el mismo artículo 2 de la PPC que el propio RMS. Pero no se han aplicado al mismo nivel, no al menos en términos de la toma de decisiones. Pero cuidado, no estoy diciendo que estos objetivos vayan en sentido contrario. El RMS va en la dirección de esos tres objetivos, si bien no es suficiente para garantizarlos, ya que no aporta una visión ecosistémica y no considera los costes de transición hacia el RMS.

En términos de consecución del RMS, una gran parte de las pesquerías de la UE del Atlántico noreste, y tal como ha publicado el STECF, han alcanzado o están en la dirección de alcanzar ese RMS. Sin embargo, no tenemos que olvidar que el coste de este objetivo (al menos en términos de transición) es cuantificable mediante una reducción muy grande en términos de capacidad pesquera y, por ende, de capital social (empleos, dependencia) y para contrastar esto únicamente hay que darse una vuelta por los puertos (hay menos barcos que antes). Es cierto que, una vez alcanzado el RMS, los beneficios puede ser grandes, pero de eso se benefician los que sigan activos y no los que han quedado por el camino.

Respecto a la obligación de desembarco no es un objetivo per se. En realidad, es un mecanismo con el que se pretende reducir los descartes, que es el objetivo per se. Por cierto, un mecanismo tremendamente complejo. Respecto a su éxito, existen diferentes informes en el que sin negar que los descartes hayan podido bajar, sí se afirma que no tenemos una evidencia suficientemente robusta de que esto haya pasado. Las causas para esta falta de evidencias son varias. Quizás la primera es que haya pasado poco tiempo desde su completa implementación (2019).

Pero en segundo lugar no podemos obviar la complejidad del sistema tanto administrativamente como de implementación e incluso de control. Adicionalmente, la OD y por extensión la PPC, no ha establecido los incentivos adecuados al sector para su aplicación. Pero, fundamentalmente, la OD obvia (o mejor dicho menosprecia) la propia naturaleza de la pesca que generalmente tiene un componente mixto. Esta característica es así desde décadas atrás y es complejo alterarlo mediante un periodo de transición de 5 años. Más aun, la OD no es necesariamente compatible con un principio rector de la propia PPC como es la estabilidad relativa. Ésta, fue definida a finales de los años 70 por lo que ni las flotas, ni la distribución de los stocks son iguales (recordemos que el cambio climático ya lleva tiempo afectando a la distribución de los stocks). Además, este principio rector fue definido sobre principios comerciales y no de pesca (los países negociaban lo que querían vender y no lo que capturaban). Así, la PPC ha hecho corriente términos como, especies estrangulantes, los “de minimis” o “uplifts” que antes ni tan siquiera existían.

¿Cuáles considera que han sido los principales logros de la anterior reforma de la política pesquera común? ¿Y sus puntos débiles?

El principal logro de la PPC actual ha sido un mayor formalismo a la hora de considerar tanto el criterio científico como las opiniones de las diferentes partes interesadas (aquí incluyo al sector, pero también a las ONG). Así la regionalización cada vez tiene más peso en las decisiones. Las características de cada Estado Miembro y cada una de las flotas se consideran más dentro del conjunto de decisiones de política pesquera. Otro gran logro, como se ha comentado anteriormente ha sido la consolidación del objetivo del RMS y su flexibilización mediante rangos.

Pero ceñirse al RMS ha sido también la mayor debilidad, ya que el resto de los objetivos se han visto supeditados precisamente a la consecución del RMS. No dudo que a largo plazo sea beneficioso (lo es) pero a corto plazo, en la transición hacia el RMS, las consecuencias resultan irreversibles, al menos económica y socialmente. Y es que el coste de transición se puede medir en relación con la pérdida de capacidad pesquera, empleos y atractivo de la profesión. Al no existir un objetivo cuantificable en las dimensiones económica y social, no existe un punto de corte, esto es, no existe un punto donde se diga: “de aquí no puedo pasar y tengo que empezar a pensar en otros objetivos más allá del RMS”.

¿Qué ha quedado por hacer en la aplicación de la actual PPC? ¿Con la aplicación de estos aspectos sería necesaria una nueva reforma?

Queda mucho por hacer en términos de la propia implementación de la de la PPC, pero también en como trasladan los Estados Miembros esta política internamente.

Por ejemplo, el artículo 17 que permite (y entiendo que recomienda) el reparto de las cuotas pesqueras asignadas a cada país vía criterios medioambientales, apenas se ha utilizado.

El uso de los fondos que permiten la financiación de la adaptación de las flotas a esta PPC sigue teniendo problemas de aplicación tal como sean se ha demostrado en diferentes informes.

La obligación de desembarco no se puede considerar como exitosa con el agravante de la enorme carga administrativa que ha supuesto a la hora de definir los planes de descarte de los diferentes Estados Miembros. Pero esto no quiere decir que tengamos que desecharla, quizás sí reformularla y simplificarla. La OD ha generado un momento de desarrollo de nuevas medidas técnicas y de selectividad de la pesca que benefician o podrían beneficiar a la flota. También es cierto que ese momento no se ve reflejado en una implantación generalizada de esas nuevas tecnologías por lo que se deben buscar los mecanismos para que se implanten de una forma más global.

En términos de la gestión basada en los ecosistemas, su influencia en términos de la toma de decisiones se puede considerar como escasa. Sin embargo, aquí la comunidad científica tiene que considerar que el consejo no tiene que ser únicamente robusto, sino que tiene que ser aplicable (y en muchos casos entendible) por las diferentes administraciones. En este sentido nos queda un camino por recorrer en cómo trasladar este conocimiento (y el desconocimiento) a ese consejo científico para que sea implementable y eficaz.

En términos económicos y sociales la falta de unos objetivos cuantitativos condiciona la propia evolución de la PPC. Es importante cuantificar estos objetivos para por lo menos saber adónde se quiere llegar.

Otro de los aspectos recogidos en la anterior reforma fue la regionalización y una mayor participación de los pescadores en la toma de decisiones, ¿desde el punto de vista científico considera que esto ha mejorado la participación de los investigadores en la toma de decisiones?

La regionalización y la participación de los pescadores del sector pesquero en sus ámbitos regionales de la industria pesquera ha aumentado. Actualmente, los espacios de participación y los canales de comunicación y consejo están establecidos entre los Estados Miembros, la Comisión y los Consejos Consultivos. Éstos últimos han permitido reunir a los sectores de los diversos Estados Miembros implicados en una misma mesa de diálogo, permitiendo el intercambio de opiniones y contribuyendo a la cooperación y solución de conflictos potenciales entre sectores que comparten la explotación de un mismo recurso y todo ello compartiendo dialogo con las ONG.  

Quizás las pregunta que nos tendríamos que hacer es si esto es suficiente ya que, fundamentalmente, esta participación se ha basado en aspectos consultivos, que no necesariamente se tienen en cuenta en la toma decisiones final. El sector pesquero tiene un conocimiento in situ que hay que tratar de incorporar tanto a nivel de asesoría científica como a nivel de toma de decisiones.

Desde el punto de vista científico el incorporar el conocimiento del sector es esencial y su colaboración imprescindible. Pero es importante recordar que la participación de las científicas y científicos investigadores y, por ende, de sus instituciones, no tiene un lugar en la toma de decisiones. Su rol es respaldar las propuestas de gestión con el mejor conocimiento científico disponible, en el marco de por ejemplo los ACs, o los grupos científicos como ICES, STECF… . Por todo ello el sector también tiene que entender que la parte científica no es la que toma las decisiones ni establece las normas.

Con todo ello ¿es necesario tener una reforma de la PPC?

Desde mi punto de vista la respuesta es sí, aun a pesar de que la PPC actual no hay sido completamente implementada.

El artículo 2 de la PPC debe de poner en el mismo plano de importancia todos los objetivos que se enumeran en él, estableciendo objetivos cuantitativos concretos en términos económicos y sociales, con el fin de poder contrastar si una política como la PPC o una medida de gestión basada en la PPC, es eficaz o no en conseguir estos objetivos.

Por otro lado, la PPC tiene que adaptarse al cambiante entorno económico y social, tal y como se demanda por la sociedad. Ofrecer una adecuación a aspectos como el cambio climático, al pacto verde, a la volatilidad del entorno macroeconómico actual, son demandas sociales que se tienen que tener en cuenta en una reforma. Además, no puede olvidar que la PPC debe converger hacia otras políticas marinas que definen lo que conocemos como el buen estado ambiental. Tampoco puede olvidar aspectos como la igualdad de trato entre productos internos y externos a la UE, tanto en términos de sostenibilidad biológica como en aspectos de justicia y trato social, y todo ello garantizando una aportación de pescado suficiente o al menos tan alta como sea posible, de una manera interna.

Actualmente tenemos una crisis de suficiencia energética, pero esta crisis puede girar a una crisis alimentaria, por lo que es importante que el suministro de pescado esté garantizado (en su máxima extensión) de manera interna.

Por otro lado, la actual PPC está muy enfocada a resolver problemas (recuperación de los stocks, excesivos descartes), pero mucho de estos objetivos (fundamentalmente de recuperación), ya se han conseguido, por lo que la política tiene que reorientarse, al menos parcialmente, a gestionar situaciones que ya son sostenibles, y plantear horizontes de estabilidad al sector, que permitan inversiones en un entorno menos variable respecto a las posibilidades de pesca. Un horizonte estable ayuda a pensar en el futuro y no solo en el presente, esto es, también contribuye a la sostenibilidad.

Con la financiación de la Unión Europea a través de los fondos NextGenerationEU, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.